國務(wù)院總理李強(qiáng)4月12日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議審議通過《2024－2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》和《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，強(qiáng)調(diào)要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)節(jié)能降碳，將其與擴(kuò)大有效投資、老舊小區(qū)改造、設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新等結(jié)合起來，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的消費(fèi)方式，更好發(fā)揮節(jié)能降碳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。要立足國情實(shí)際，堅(jiān)持先立后破，穩(wěn)妥把握工作力度和節(jié)奏，保障好高質(zhì)量發(fā)展的能源需求。
“加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系的背后，是從‘能耗雙控’向‘碳排放雙控’的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變抓住了‘碳排放’這個(gè)‘牛鼻子’，旨在同時(shí)解決氣候治理和能源短缺。”中國科學(xué)院院士戴民漢表示。
那么，碳排放“雙控”是什么，能耗“雙控”又是什么？在國內(nèi)“雙碳”目標(biāo)的大背景下，又應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放“雙控”的過渡。本文將為各位解答上述答案。
01 碳排放“雙控”
碳排放“雙控”：是指碳排放總量和強(qiáng)度雙控。
碳排放總量是一定時(shí)期區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的二氧化碳總量。現(xiàn)階段主要控制對象是二氧化碳，特別是能源領(lǐng)域的二氧化碳，是抑制碳排放過快增長乃至盡快碳達(dá)峰繼而實(shí)現(xiàn)碳中和的行動(dòng)。
碳排放強(qiáng)度是指單位生產(chǎn)總值所產(chǎn)生的二氧化碳排放。我國從“十二五”開始初步實(shí)施碳排放強(qiáng)度控制，碳排放強(qiáng)度控制促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，及對外承諾的應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2020年全國碳排放強(qiáng)度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超過了向國際社會(huì)承諾的40%-45%的目標(biāo)，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。
我國在“十二五”規(guī)劃綱要中首次提出碳排放強(qiáng)度的約束性指標(biāo)，但目前并未提出碳排放總量的約束性指標(biāo)。
“碳排放雙控”能倒逼地方政府通過招商引資和產(chǎn)業(yè)扶持等政策，用知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素替代能源、礦產(chǎn)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，形成新質(zhì)生產(chǎn)力，培育地方零碳經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢。
“碳排放雙控”促使微觀主體調(diào)整經(jīng)濟(jì)行為，激發(fā)企業(yè)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。首先，“碳排放雙控”讓綠色低碳供應(yīng)鏈管理成為企業(yè)價(jià)值鏈提升的新渠道。其次，“碳排放雙控”促使企業(yè)將綠色低碳納入企業(yè)的使命、愿景與價(jià)值觀中，樹立負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象，進(jìn)而獲得資本市場和消費(fèi)者的青睞。最后，“碳排放雙控”倒逼企業(yè)加大零碳技術(shù)創(chuàng)新力度，提供零碳產(chǎn)品和服務(wù)，投資利用可再生能源和節(jié)能減排新技術(shù)，進(jìn)而降低合規(guī)成本，培育差異化競爭新優(yōu)勢。
碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出后，國家明確提出，要?jiǎng)?chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。這是黨中央立足國家發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型作出的重大制度設(shè)計(jì)，碳排放“雙控”將成為未來我國碳達(dá)峰碳中和綜合評價(jià)考核的重要制度。
02 能耗“雙控”
能耗“雙控”是指實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)。我國從“十一五”開始實(shí)行能耗強(qiáng)度控制，從“十三五”實(shí)施能耗“雙控”，能耗“雙控”考核結(jié)果是各省級政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。能耗“雙控”制度作為節(jié)能工作的核心制度，推動(dòng)了能源利用效率大幅提升，減緩了能源消費(fèi)增速，2012年以來，全國單位GDP能耗累計(jì)降低26.4%，年均下降3.3%，相當(dāng)于節(jié)約和少用14億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，有力支撐了碳排放強(qiáng)度下降，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展起到了積極推動(dòng)作用。“十四五”以來，能耗“雙控”制度進(jìn)一步完善，強(qiáng)化能耗強(qiáng)度降低約束性指標(biāo)管理，有效增強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理彈性，新增可再生能源和原料用能不納入考核，加強(qiáng)能耗“雙控”政策與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的聯(lián)系：一是二者都對化石能源消費(fèi)形成制約。碳排放的主要來源是化石能源使用過程，目前我國能源消費(fèi)的主體仍是化石能源，因此限制能源消費(fèi)量也將較大程度上限制碳排放量。二是二者都旨在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。節(jié)能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略方針，是解決能源環(huán)境問題的有效途徑，是推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的重要抓手。控制碳排放是應(yīng)對全球氣候變化的關(guān)鍵措施，也是破解資源環(huán)境約束突出問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的區(qū)別：主要區(qū)別在于核算時(shí)電力轉(zhuǎn)換系數(shù)的取值不同。目前，部分地區(qū)能耗“雙控”并沒有考慮存量可再生能源的貢獻(xiàn)。上海能耗“雙控”考核中，本地可再生能源和外來清潔電均按上海本地火電廠平均發(fā)電煤耗折算成標(biāo)準(zhǔn)煤，導(dǎo)致電力轉(zhuǎn)換系數(shù)較實(shí)際情況偏大。但在碳排放考核體系中，由于本地可再生能源、外來核電、水電不直接產(chǎn)生碳排放，按照目前的核算方法，轉(zhuǎn)換系數(shù)更接近實(shí)際。
“能耗雙控”逐步轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”，是我國“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、前置性的制度變革，不僅徹底打破了“能耗雙控”對可再生能源發(fā)展和能源化工產(chǎn)業(yè)的約束，而且能夠更好地服務(wù)于我國“雙碳”戰(zhàn)略，加快新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，在全球范圍內(nèi)形成零碳經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢。
03 能耗“雙控”如何向碳排放“雙控”過渡
1、積極擴(kuò)大全國性碳交易市場范圍和作用
在“十四五”時(shí)期，應(yīng)在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)上，逐步將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國內(nèi)民用航空等高耗能高排放行業(yè)盡快納入全國性碳市場。
在“十五五”時(shí)期，可考慮采納類似的 “萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)”，將一定碳排放規(guī)模以上重點(diǎn)單位納入全國碳市場中，從而保證全國范圍二氧化碳排放量總體可控，保證實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)到2030年擁有運(yùn)行良好、覆蓋范圍廣、實(shí)際成效顯著、較為成熟穩(wěn)定的全國性碳市場的目標(biāo)。
2、逐步強(qiáng)化“碳稅”“碳標(biāo)準(zhǔn)”等手段的作用
“十四五”時(shí)期，應(yīng)逐步將“能耗雙控”轉(zhuǎn)化為“能源統(tǒng)計(jì)的碳雙控”，直接用“碳雙控”進(jìn)行考核，二氧化碳排放主要根據(jù)能耗統(tǒng)計(jì)來加以間接推算。
此外，根據(jù)發(fā)改部門出臺(tái)的《高耗能行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平》，可轉(zhuǎn)化為相關(guān)行業(yè)的碳配額發(fā)放依據(jù)，加快將高耗能行業(yè)納入碳市場步伐。“十五五”時(shí)期，隨著碳交易市場擴(kuò)大和成熟，以及“碳稅”“碳標(biāo)準(zhǔn)”等舉措引入，“碳雙控”目標(biāo)取消層層分解指標(biāo)的考核方式。
3、構(gòu)建激勵(lì)相容的環(huán)境，激發(fā)各地開展“碳雙控”工作的積極性
要讓地方在“雙碳”領(lǐng)域主動(dòng)作為，就必須形成激勵(lì)相容的大環(huán)境，使得地方能夠在低碳發(fā)展中得到收益，關(guān)鍵是要合理劃分中央和地方在“碳雙控”領(lǐng)域的責(zé)權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。
根據(jù)政策文件，碳市場規(guī)模將會(huì)大幅擴(kuò)大，也將為企業(yè)提供更多碳交易機(jī)會(huì)，企業(yè)可通過參與碳交易，獲得額外收入來源。同時(shí)，碳交易也可促使企業(yè)進(jìn)行減排投資，提高資源利用效率，降低碳排放成本，增強(qiáng)企業(yè)競爭力。
4.完善 “碳雙控”政策的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置
目前，國家發(fā)展改革委環(huán)資司承 擔(dān)著全國碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的具體工作，行政資源需要進(jìn)一步加強(qiáng)。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵是加快能源轉(zhuǎn)型，僅有發(fā)展改革委環(huán)資司和生態(tài) 環(huán)境部氣候司的參與，仍顯不足。有鑒于此，可以考慮將環(huán)資司和氣候司整合后轉(zhuǎn)隸 到國家能源局之下，國家能源局加掛 “國家應(yīng)對氣候變化局”的牌子，這樣一方面 體現(xiàn)出國家對碳達(dá)峰碳中和工作的重視，由副部級的單位來配合全國碳達(dá)峰碳中和工 作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)推進(jìn)全國 “雙碳”領(lǐng)域的工作。另一方面相應(yīng)機(jī)構(gòu)也大大得 到加強(qiáng)，能源、氣候、環(huán)境三方面的力量可以有效整合，有利于加強(qiáng)相互之間的配 合，更好地開展相關(guān)的工作。
5.分階段實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放
（1）“雙控”轉(zhuǎn)變碳達(dá)峰階段，仍以能耗“雙控”為主，但需要調(diào)整其控制范圍和控制方式，碳排放主要控制排放強(qiáng)度，完成單位 GDP 碳排放下降目標(biāo)。目前，我國已提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，旨在避免簡單將能源消費(fèi)總量與“雙碳”目標(biāo)掛鉤等運(yùn)動(dòng)式減碳行為。下一步，還要進(jìn)一步細(xì)化原料品種、用途，精細(xì)化界定可不納入能源消費(fèi)總量控制的原料范疇，堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先，優(yōu)化能耗管控機(jī)制，允許能源消費(fèi)總量保持合理彈性，逐步加大非化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中所占的比例，穩(wěn)步有序?qū)崿F(xiàn)能源替代。
（2）逐步實(shí)施能耗“雙控”與碳排放“雙控”指標(biāo)并重考核。隨著清潔能源占比不斷提升，能耗水平與碳排放水平耦合程度逐步減弱，要合理確定并重的能耗雙控與碳排放雙控指標(biāo)。結(jié)合能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等要素，設(shè)定碳減排目標(biāo)、下達(dá)總量控制任務(wù)，同步實(shí)施能耗雙控和碳排放“雙控”，將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效，以提升能源產(chǎn)出率為導(dǎo)向，創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和業(yè)態(tài)，不斷縮小技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等與國際先進(jìn)水平的差距。
（3） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型基本完成后，以碳排放“雙控”指標(biāo)為主。隨著科技進(jìn)步和能源利用效率提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量進(jìn)一步提升，經(jīng)濟(jì)增長和能源消費(fèi)及碳排放逐漸脫鉤，經(jīng)濟(jì)增長的要素貢獻(xiàn)發(fā)生明顯的結(jié)構(gòu)性變化，低能耗低排放產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重不斷上升。屆時(shí)，宜將碳排放“雙控”指標(biāo)作為主要考核指標(biāo)，能耗“雙控”指標(biāo)作為輔助性指標(biāo)，通過碳排放“雙控”推動(dòng)低碳/零碳/負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，助力我國實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。
參考來源
1. https://www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202404/t20240413_1070566.shtml
2.《能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的實(shí)施路徑研究》
文章來源：3060碳達(dá)峰碳中和
